Статья 90 Земельного кодекса1 дает собственнику земельного участка право самостоятельно хозяйствовать на своем участке, в том числе возводить жилые дома, производственные и прочие здания и сооружения. В то же время ст.91 названного законодательного акта обязывает всех собственников земельных участков использовать свои участки по целевому назначению. Нецелевое использование земельных участков (то есть ведение деятельности, не разрешенной или прямо запрещенной на земельном участке с тем или иным назначением) грозит неприятными последствиями, вплоть до прекращения права собственности на земельный участок. Изменение же целевого назначения земельного участка или разделение его на части, имеющие разное целевое назначение, — процедура достаточно хлопотная и затратная, а иногда и невозможная2. Поэтому у физического лица, которое решит построить магазин на своем приусадебном участке, в первую очередь возникнет вопрос о том, придется ли изменять целевое назначение такого участка.
Исчерпывающую классификацию земель по их основному целевому назначению дает часть первая ст.19 Земельного кодекса. В данной норме выделено девять категорий земель: земли сельскохозяйственного назначения; земли жилой и общественной застройки; земли природно-заповедного и прочего природоохранного назначения; земли оздоровительного назначения; земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны, прочие. В соответствии со ст.20 Земельного кодекса отнесение земель к определенной категории осуществляется на основании решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями.
Однако вместе с классификацией земель по основному целевому назначению (по категориям) в том же Кодексе, хотя и в неявном виде, существует классификация земельных участков по конкретному целевому использованию (иногда говорят — функциональное использование, функциональное назначение, вид использования). К примеру, из ст.22 Земельного кодекса можно сделать вывод, что к землям сельскохозяйственного назначения (а это одна из категорий земель) относятся земельные участки, используемые различным образом: для ведения личного крестьянского хозяйства, для садоводства, для огородничества или для ведения товарного сельскохозяйственного производства. В статье 38 названного Кодекса очерчено возможное использование земельных участков, относящихся к категории земель жилой и общественной застройки. Находиться такие земельные участки могут только в пределах населенных пунктов, а использоваться могут для размещения жилой застройки, общественных зданий и сооружений, других объектов общего пользования. То есть в пределах одной категории земель по основному целевому назначению можно выделить различные виды целевого использования земельных участков (группировку можно провести в зависимости от места расположения и других характеристик земельных участков, субъектов, в собственности или пользовании которых находятся эти участки, объектов, на них расположенных, и прочее). Другими словами, логично сказать, что существует понятие «основное целевое назначение земли», синоним которого — «категория земли» (первичная классификация), и понятие «конкретное целевое назначение земельного участка» (вторичная классификация внутри одной категории).
При этом четких нормативных указаний в отношении того, что следует указывать в Государственном акте на право собственности на земельный участок3 в строке «Целевое назначение земельного участка», нет. На практике понятие основного целевого назначения земли и конкретного целевого использования земельного участка все время путают. Иногда даже пользуются «древним» Украинским классификатором целевого использования земли (УКЦИЗ), доведенным письмом Госкомзема от 24.04.98 г. № 14-1-7/12054, игнорируя факты, свидетельствующие о неправомерности таких действий. Ведь этот классификатор приведен не в нормативном акте и в настоящее время безнадежно устарел (со времени его появления земельное законодательство претерпело существенные изменения). А земельные участки, предназначенные для строительства и обслуживания жилого дома, и земельные участки, предназначенные для коммерческой деятельности, в УКЦИЗ выделены в отдельные пункты.
Вот и встречаются самые разные формулировки. К примеру, в качестве целевого назначения земельного участка в Государственном акте на право собственности на земельный участок может содержаться как формулировка «земли жилой и общественной застройки», так и формулировка «для строительства и обслуживания жилого дома». И хотя и один участок, и другой можно отнести к одной категории земель, разница между этими двумя формулировками очевидна: если собственник на своем земельном участке «для строительства и обслуживания жилого дома» решит построить магазин, то ему придется изменить целевое назначение земельного участка. Если же в акте указано, что земельный участок имеет целевое назначение «земли жилой и общественной застройки», то строительство магазина не изменит этой характеристики земельного участка и целевое назначение изменять не нужно. То есть второй вариант всегда был удобен для землевладельца, так как расширял возможности использования земельного участка.
Что касается представителей Госкомзема, то они иногда становятся на сторону землевладельцев. К примеру, представитель Главного управления Госкомзема Запорожской области разъясняет5 понятие «целевое использование земельного участка» следующим образом. Подчеркнув дискуссионный характер вопроса, специалист отмечает, что для определения целевого назначения земельных участков их нужно относить к одной из категорий земель, а вот использоваться в пределах этой категории они могут по-разному.
Интересными также являются письма Госкомзема, посвященные определению нецелевого использования земельных участков. Так, еще в письме от 27.12.2006 г. № 14-17-7/9942 приведен пример, когда решением городского совета земельный участок был передан в частную собственность для строительства спортивного комплекса, о чем было указано в Государственном акте на право собственности на земельный участок. Спустя некоторое время собственник земельного участка принял решение о разрушении спортивного комплекса и постройке на его месте развлекательного комплекса. Госкомзем сделал вывод, что «в этом случае нарушение земельного законодательства в части нецелевого использования земельного участка отсутствует, поскольку земельный участок используется в пределах той же категории, в пределах которой он предоставлен, а именно: как земля жилой и общественной застройки».
Но в качестве самого важного для целей нашей статьи нужно отметить письмо Госкомзема от 03.04.2008 г. № 14-17-12/3361, в котором он рассмотрел конкретный вопрос обустройства магазина на приусадебном участке. Не вдаваясь в теоретические изыскания по поводу того, что все-таки следует называть целевым назначением земельного участка, был сделан такой вывод: при размещении землевладельцем на собственном приусадебном участке объекта торговли (малой архитектурной формы или другого здания, необходимого для осуществления торговли) целевое назначение земельного участка не изменяется. Этот вывод Госкомзем сделал на основании того, что в этом случае земельный участок не сменит свою категорию, а именно — земли жилой и общественной застройки. Этот вывод был поддержан должностным лицом высокого ранга в официальном печатном издании ГНАУ6 и Госкомпредпринимательства в письме от 25.12.2009 г. № 16133.
Однако не так давно этот вывод, скажем прямо, был не очень убедительным — на местах к нему прислушивались не всегда. Поэтому землевладельцы изобретали различные способы обхода требований законодательства. И вот, наконец, в конце 2009 года был принят Закон № 17027, открывший беспрецедентные возможности по изменению собственником земельного участка вида его использования в рамках категории земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и земель обороны.
Названный Закон внес изменения в ст.20 Земельного кодекса, дополнив ее частью пятой следующего содержания: «виды использования земельного участка в пределах определенной категории земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения и земель обороны) определяются ее собственником или пользователем самостоятельно в пределах требований, установленных законом для использования земель этой категории, с учетом градостроительной документации и документации по землеустройству».
И если собственник земельного участка, отведенного под жилую индивидуальную застройку, обратит внимание на эту новеллу, то поймет, что у него появилось законодательно установленное право без дополнительных согласований принять решение об использовании части земельного участка для строительства магазина. Ну а для того, чтобы не было хаотичной застройки, в процитированной норме право собственника на единоличное изменение вида целевого использования земельного участка ограничено градостроительной документацией и документацией по землеустройству.
О том, что такое градостроительная документация, можно узнать из ст.1 Закона № 16998: «градостроительная документация — утвержденные текстовые и графические материалы, которыми регулируются планирование, застройка и прочее использование территорий, с учетом которых определяется целевое назначение земель». В соответствии со ст.24 этого же Закона право на застройку земельного участка реализуется его собственником при «использовании земельного участка по целевому назначению и в соответствии с градостроительными условиями и ограничениями застройки, установленными согласно требованиям настоящего Закона».
Поэтому согласно этой же статье указанного Закона собственник земельного участка, намеревающийся построить на этом участке объект недвижимости, должен обратиться в соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления с заявлением относительно своих намерений. В этом заявлении указываются назначение здания (сооружения) и ориентировочная характеристика застройки. Орган местного самоуправления определяет соответствие намерений застройки земельного участка местным правилам застройки населенного пункта (если они есть), градостроительной документации и предоставляет (или не предоставляет) заявителю разрешительный документ, который позволит заинтересованному лицу приступить к сбору исходных данных на проектирование и строительство магазина. Этот документ будет называться «градостроительные условия и ограничения застройки земельного участка» (порядок выдачи этого документа должен быть установлен на местном уровне). В случае отсутствия местных правил застройки соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления дает (или не дает) свое согласие на разработку градостроительного обоснования размещения объекта (вид градостроительной документации, которая мало того, что подлежит общественному обсуждению, но и разрабатывается за счет денежных средств физического лица)9.
Градостроительные условия и ограничения застройки земельного участка (градостроительное обоснование), которые утверждаются решением местного совета, имеют свой срок действия и являются основанием для получения так называемых исходных данных для проектирования объекта строительства (ст.27 Закона № 1699). Порядок предоставления таких данных установлен КМУ10.
Но все это — лишь первые шаги. Дальше физическое лицо должно получить разрешение на выполнение подготовительных работ или сразу разрешение на выполнение строительных работ (порядок получения этих разрешений в настоящее время установлен КМУ11). Разрешения выдаются Госархстройинспекцией и ее территориальными органами и дают «зеленый свет» для действий по подготовке земельного участка для строительства, подведения (повышения пропускной способности) временных инженерных путей, складирования строительных материалов, а затем и на выполнение строительных работ, подключение построенного магазина к инженерным сетям и сооружениям.
И только после того, как получено разрешение на выполнение строительных работ на приусадебном участке, можно начинать строительство. Согласно ст.29 Закона № 1699 «осуществление строительных работ на объектах градостроительства без разрешения на выполнение строительных работ... а также осуществление не указанных в разрешении строительных работ считается самовольным строительством и влечет за собой ответственность согласно закону».
Как учесть землеустроительную документацию?
О том, что такое землеустроительная документация, можно узнать из ст.25 Закона о землеустройстве12 (в самом Законе она называется документацией по землеустройству и представляет собой «утвержденные в установленном порядке текстовые и графические материалы, которыми регулируется использование и охрана земель государственной, коммунальной и частной собственности»). Причем видов такой документации множество. С конкретным земельным участком связаны проект отвода земельного участка, техническая документация по установлению границ земельного участка на местности, техническая документация по составлению документов, удостоверяющих право собственности на земельный участок. И в случае, если землевладелец будет заниматься строительством магазина на приусадебном участке, не нарушая основных характеристик земельного участка (площади, границ в соответствии с планом, ограничений (обременений) по использованию земельного участка, целевого назначения), его деятельность по строительству магазина будет учитывать требования данной землеустроительной документации.
Однако есть еще один вид землеустроительной документации — материалы работ по нормативной денежной оценке земельных участков. После проведения работ по оценке (проводить такие работы имеют право землеустроители13) составляется техническая документация, которая подлежит государственной экспертизе и утверждается соответствующим органом (такие материалы хранятся в отделах (управлениях) земельных ресурсов Госкомзема, копии материалов передаются в Государственный фонд документации по землеустройству). И этой документации по землеустройству участок с магазином точно не будет соответствовать. Ведь при проведении нормативной денежной оценки земельных участков населенных пунктов землеустроители руководствуются местными положениями, разработанными на основе Порядка № 18/15/21/1114, а в соответствии с этим документом такая оценка должна зависеть от коэффициента, характеризующего функциональное использование земельного участка. В зависимости от того, как конкретно используется земельный участок, значение коэффициента колеблется довольно значительно.
Так, для земельных участков, отведенных под индивидуальные жилые дома и хозяйственные постройки, коэффициент функционального использования равен 1,0. Для земельных участков, занятых текущим и будущим строительством, коэффициент функционального использования равен 0,5. А вот для земельных участков коммерческого использования (к которым относятся и участки с магазинами розничной торговли) такой коэффициент равен 2,5. То есть одна оценка от другой может отличаться в 5 раз! Поскольку же на основании такой оценки рассчитывается размер земельного налога, то и он, по идее, должен измениться.
Построенный магазин будет занимать не весь земельный участок, а значит, и ориентироваться следует на коэффициент, который определяется как средневзвешенное (по площади) значение коэффициентов функционального использования отдельных частей этого участка. И основанием для выделения частей земельного участка разного функционального использования являются исключительно утвержденные данные инвентаризации земельного участка и землеустройства.
Кстати, в уже упомянутых письме Госкомзема от 03.04.2008 г. № 14-17-12/3361, консультации представителя налоговой службы и письме Госкомпредпринимательства от 25.12.2009 г. № 16133 сделан такой же вывод. При этом Госкомзем и налоговик требуют, чтобы физическое лицо, размещающее на своем приусадебном участке магазин, предприняло в связи с этим ряд действий. А именно: сообщило об изменениях функционального использования земельного участка в местное управление (отдел) земельных ресурсов, заказало разработку новой технической документации по нормативной денежной оценке земельного участка (у землеустроителя) и получило новое извлечение из такой технической документации (в местном управлении (отделе) земельных ресурсов). Госкомпредпринимательства считает, что землевладельцу необходимо обратиться в соответствующий орган государственной налоговой службы.
Ну что ж, эти пожелания официальных лиц вполне объяснимы. Однако заметим, что ни один из нормативных актов не обязывает физическое лицо самому заниматься пересчетом нормативной денежной оценки земельного участка, а значит, и земельного налога. Проводить подобную оценку участка, как уже было сказано выше, могут только лицензированные землеустроители. Единственное, на что следует обратить внимание — это местные акты, устанавливающие порядок определения нормативной денежной оценки земельных участков. К примеру, в соответствии с п.1.8 Порядка № 43/187715 при изменении функционального использования земельного участка его собственник в 10-дневный срок в письменной форме должен уведомить Главное управление земельных ресурсов исполнительного органа Киевсовета (КГГА) о необходимости осуществления нормативной денежной оценки земельного участка или его части с учетом изменений. По результатам нового расчета изменяется нормативная денежная оценка и выдается новое извлечение из технической документации
Источник: http://www.buhgalteria.com.ua |
